BREXIT mimo woli?

Z reguły bywa tak, że zadający pytanie oczekuje odpowiedzi, która by go satysfakcjonowała. Gdy premier rządzącej partii konserwatywnej David Cameron zadał swoim obywatelom pytanie: „czy Zjednoczone Królestwo powinno pozostać członkiem Unii Europejskiej, czy opuścić Unię Europejską”, tylko nieznaczna, ale jednak mniejszość (48,1%) wyborców udzieliła pozytywnej odpowiedzi.

 

W ten sposób po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej uruchomiono procedurę dotyczącą sytuacji, kiedy to jedno z państw członkowskich poinformowało 27 rządów, że opuszcza tę organizację.

Większość Brytyjczyków nie dała wiary ostrzeżeniom ekonomistów i politologów przestrzegających przed spadkiem tempa rozwoju gospodarczego oraz zagranicznych inwestycji, wzrostem bezrobocia i deprecjacją funta; ulegli oni kampanijnym złudzeniom, że kwoty wpłacane do budżetu Unii trafią do ich portfeli oraz przekonaniu, że wystąpienie z Unii zatrzyma falę imigracyjną i powstrzyma erozję brytyjskiej tożsamości narodowej, zmniejszy bezrobocie oraz zwiększy socjalną ochronę. Jednym z koronnych argumentów zwolenników Brexitu było też „wyzwolenie” się spod jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Brytyjczycy pozostawali głusi na argumenty sektora finansowego, że Brexit potężnie osłabi pozycję londyńskiego City jako najbardziej atrakcyjnego centrum finansowego na świecie i spowoduje przeniesienie się banków, firm ubezpieczeniowych oraz innych instytucji finansowych do Nowego Jorku oraz wielu państw unijnych. Przewaga konkurencyjna City wynika przede wszystkim ze swobodnego dostępu do rynku UE – największego bloku handlowego na świecie. Z rynku zniknie nie tylko kilka tysięcy wysoko wykwalifikowanych specjalistów, ale znacznemu uszczupleniu ulegnie cały sektor, który wypracowuje obecnie ponad 10% brytyjskiego PKB i płaci najwięcej podatków.

Kto przede wszystkim głosował za Brexitem? Z danych demograficznych przygotowanych przez kilka ośrodków badawczych oraz komisje referendalne wynika, że zaistniała silna korelacja między stopniem wykształcenia a stosunkiem do Brexitu. Okazało się, że ludzie o niższym poziomie wykształcenia znacznie częściej głosowali za wyjściem z UE. To zjawisko było zauważalnie silniejsze niż w przypadku jakiegokolwiek innego kryterium demograficznego; ani według wieku, pochodzenia, ani kultury czy religii ludzie nie podzielili się tak dokładnie, jak według poziomu wykształcenia.

Kto głosował za opuszczeniem UE: po 53% Anglików i Walijczyków, 38% Szkotów, 44% Irlandczyków z Północy i 4% mieszkańców Gibraltaru. Poza tymi ostatnimi najwyższą frekwencję zanotowano w Anglii i Walii (powyżej 70%), w Szkocji wyniosła ona 67%, a Północnej Irlandii 63%. Szczególną aktywnością wykazali się mieszkańcy Anglii powyżej 65 r.ż., których blisko 80% pojawiło się w lokalach referendalnych. Najbardziej prounijni (72%) byli natomiast najmłodsi wyborcy (w przedziale 18-25 r.ż.), problem jednak w tym, że frekwencja w tej grupie wiekowej wyniosła w skali kraju zaledwie 43%. Niektórzy postrzegali referendum jako zderzenie tęsknoty za „good old England” z interionalizmem pokolenia Google'a i Facebooka. Jak widać, górą byli ci pierwsi.

Debata przedreferendalna była pełna uproszczeń i demagogicznych haseł i to one stały się dla zwolenników Brexitu podstawą przy podejmowaniu ostatecznej decyzji. Brexit podzielił społeczeństwo brytyjskie niemal pół na pół i nic nie wskazuje, aby stan ten miał się zmienić i to bez względu na ostateczne „rozsupłanie brexitowego węzła”.

Media w państwach UE analizują Brexit głównie z punktu widzenia strat, jakie poniesie w jego wyniku Zjednoczone Królestwo (dalej autor będzie stosował skrót UK od ang. United Kingdom). Instytut Reutersa na zlecenie Studium Dziennikarstwa Uniwersytetu Oxfordzkiego przeanalizował 3516 publikacji, jakie w ciągu kilku miesięcy ukazały się na temat Brexitu we Francji, Niemczech, Grecji, Włoszech, Polsce, Hiszpanii, Szwecji i Irlandii. Analizie poddano dwa główne dzienniki z każdego kraju, strony internetowe, tygodniki i programy telewizyjne. Okazało się, że aż 68% publikacji na temat Brexitu odnosiło się do tego, jakie będą jego skutki dla UK, a zaledwie 19% koncentrowało się na wpływie Brexitu na stan Unii.

W ferworze dyskusji często zapomina się, że gospodarka brytyjska jest dziś piątą na świecie i drugą, po niemieckiej, w Unii, tworzącą aż 15% PKB wszystkich państw członkowskich. Jej brak spowodowałby, że nominalny unijny PKB spadłby do poziomu z 2005 r., co powiększyłoby dystans wobec gospodarki amerykańskiej i pomogło Chinom dużo szybciej wyprzedzić Europę. Brexit wpłynąłby na zwiększenie udziału RFN i Francji w PKB Unii, ale również zwiększyłby możliwości forsowania własnych strategii gospodarczych, które były dotychczas równoważone przez UK. Liczba ludności (czyli konsumentów) Unii zmniejszyłaby się z 508 do 443 mln osób, czyli o 13%. Ponieważ UK jest płatnikiem netto, zmniejszą się również jego wpłaty do budżetu Unii, który trzeba będzie zredukować lub powiększyć wpłaty wnoszone przez pozostałe państwa członkowskie. Znaczny ubytek zanotowany zostanie w sektorze energetycznym, gdyż 60% w przypadku ropy naftowej i 30% w przypadku gazu to brytyjski udział w całkowitej unijnej produkcji. Wreszcie Brexit znacząco osłabi perspektywy utworzenia europejskiej armii.

Dyskusja na temat celowości członkostwa UK w Unii Europejskiej ciągnie się już od okresu przedakcesyjnego. Wprawdzie w referendum w 1972 r. 63,5% mieszkańców opowiedziało się „za”, to społeczna presja, aby integrację ograniczyć do niezbędnego minimum, była wyraźna. Konserwatywny rząd Edwarda Heatha kładł wówczas nacisk głównie na kwestie czysto gospodarcze. Kontynentalna Europa rozwijała się bowiem znacznie szybciej, tworząc olbrzymi rynek zbytu (niemal 200 mln konsumentów), na którym nie obowiązywały cła oraz inne taryfy w obrotach handlowych (unia celna). To było głównym magnesem, chociaż dla wielu obywateli ich kraj był kompletnie brytyjski, imperialny, oddalony w pewnym stopniu od spraw europejskich. Będąc już w Unii, kolejnym rządom UK udało się wynegocjować szereg odmiennych regulacji: przyznanie tzw. rabatu brytyjskiego, wyłączenie się z unii walutowej, nieprzyjęcie euro czy też pozostanie poza Strefą Schengen. Mimo to nastroje prounijne zaczęły ulegać powolnej erozji.

Z punktu widzenia zwolenników pozostania w Unii premier D. Cameron popełnił kardynalny błąd. Będąc bowiem sam przeciwnikiem Brexitu, postanowił udowodnić eurosceptycznej części swojego gabinetu, swojej partii oraz znacznej części społeczeństwa, że większość mieszkańców UK odpowie pozytywnie na zadane w referendum pytanie. Pomylił się i natychmiast po ogłoszeniu wyników podał się do dymisji (trzy tygodnie później na czele rządu stanęła Theresa May), stawiając swój kraj, Unię Europejską i do pewnego stopnia świat w obliczu bezprecedensowego wyzwania, którego skutki są dzisiaj trudne do oszacowania.

Traktat o Unii Europejskiej w wersji lizbońskiej (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.) klarownie zdefiniował prawną procedurę wystąpienia z UE: państwo występujące informuje pisemnie Radę Europejską (skupiającą przywódców państw członkowskich) o zamiarze wystąpienia (stało się to 29 marca 2017 r.), następnie Donald Tusk jako jej przewodniczący zwołuje posiedzenie Rady, która w drodze konsensusu przyjmuje szereg wytycznych umożliwiających wyjście UK z UE w sposób uporządkowany, dbając o ochronę wspólnego interesu Unii i jej państw członkowskich. Po uszczegółowieniu wytycznych Rady Europejskiej, Komisja Europejska mianuje głównego negocjatora (został nim francuski polityk Michel Barnier), który rozpoczyna pracę ze swoim brytyjskim odpowiednikiem. W ciągu dwóch lat powinno zostać osiągnięte porozumienie dotyczące warunków wystąpienia, przy jednoczesnym zdefiniowaniu ram przyszłych stosunków Londynu z Unią. De facto powinniśmy mieć zatem do czynienia z dwoma porozumieniami: pierwszym, o wystąpieniu (Brexit) oraz drugim, będącym przedmiotem odrębnych negocjacji o zasadach, na jakich będą opierać się przyszłe, czyli już po wystąpieniu, stosunki pomiędzy stronami.

Często zadawane jest pytanie, kiedy UK przestanie być członkiem UE. Istnieją trzy możliwości:

  • po pierwsze, z chwilą zawarcia porozumienia pomiędzy stronami przed upływem dwóch lat od złożenia dokumentów, czyli przed 29 marca 2019 r.,
  • po drugie, 29 marca 2019, a więc z chwilą upływu traktatowego okresu dwóch lat od złożenia dokumentów,
  • po trzecie, gdy Rada Europejska w porozumieniu z rządem brytyjskim podejmie jednomyślnie decyzje o przesunięciu tego terminu (z tą ostatnią opcją moglibyśmy mieć do czynienia, gdyby np. po upadku obecnego, nowy rząd brytyjski zdecydował się na przeprowadzenie ponownego referendum).

10 grudnia 2018 r., ku zaskoczeniu wszystkich, pojawiła się czwarta opcja. Otóż rok wcześniej sąd szkocki na wniosek prounijnych polityków i aktywistów (większość Szkotów jest za pozostaniem w UE) zwrócił się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, czy UK ma prawo jednostronnie wycofać wniosek o wystąpienie z Unii Europejskiej. Z orzeczenia TSUE wynika, że Brytyjczycy mają prawo do jednostronnej rezygnacji ze ścieżki Brexitu i pozostania w Unii bez konieczności formalnej zgody pozostałych krajów wspólnoty, czyli tak jakby w 2017 r. strona brytyjska w ogóle nie składała wniosku o wystąpienie. „Takie wycofanie, ustalone zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, oznaczałoby, że UK pozostałoby w Unii Europejskiej na warunkach, które nie uległy zmianie, jeśli chodzi o status państwa członkowskiego” – podkreślili sędziowie. Wymogiem konstytucyjnym jest w tej sytuacji zgoda brytyjskiego parlamentu.

Orzeczenie TSUE będzie z pewnością przedmiotem licznych prawniczych i politycznych debat i sporów. Rzecznik generalny Trybunału powołał się w swoim stanowisku na poważny argument – konwencję wiedeńską o prawie traktatów z 1969 r., która przewiduje, że państwo zawsze może zmienić zdanie co do zamiaru wycofania się z jakiejś organizacji międzynarodowej, dopóki wyjście to się skutecznie nie dokona.

Porozumienie o wystąpieniu UK z UE (Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union) zostało podpisane 25 listopada 2018 r. i liczy sobie 585 stron plus towarzysząca mu 26-stronicowa deklaracja polityczna. Dwa postanowienia tego porozumienia są z punktu widzenia interesów naszego kraju kluczowe:

  • po pierwsze, gwarantuje ono obywatelom UE w Wielkiej Brytanii (około 3 mln, w tym 1 mln to Polacy) i Brytyjczykom w UE (ponad 1 mln) pełnię praw, tj. poza pewnymi wyjątkami będą oni mogli zostać w swoich miejscach zamieszkania, pracować, mieć prawo do opieki zdrowotnej, zasiłków itd.,
  • po drugie, UK wypełni wszystkie zobowiązania finansowe wynikające z wieloletniego budżetu UE na lata 2014-2020. Warto pamiętać, że jesteśmy beneficjentami netto unijnego budżetu, stąd wszelkie zakłócenia brytyjskich płatności odbiłyby się niekorzystnie na realizacji naszych programów unijnych. Jeżeli uwzględnić inne zobowiązania, Wielka Brytania wpłaci do unijnej kasy divorce bill w wysokości 39 mld funtów.

Polska jest zadowolona z porozumienia – powiedział premier Mateusz Morawiecki po złożeniu podpisu pod tym dokumentem, gdyż nasze warunki dotyczące zagwarantowania praw Polaków na Wyspach i naszych interesów finansowych zostały uwzględnione. Podziękował jednocześnie, podobnie jak i pozostali przywódcy, głównemu negocjatorowi Michelowi Barnierowi za półtoraroczny trud w tych tak bezprecedensowych negocjacjach, zakończonych wypracowaniem porozumienia z Londynem, przy jednoczesnym zachowaniu jedności w gronie 27 państw.

Porozumienie brexitowe do ostatniej chwili „wisiało na przysłowiowym włosku” za sprawą „kwestii irlandzkiej”. Warto poświęcić temu nieco miejsca. Irlandia jako wyspa jest w sensie politycznym podzielona na dwie części: Irlandię (zwaną nieoficjalnie Republiką Irlandii), będącą państwem członkowskim UE oraz Irlandię Północną (dość powszechne, choć nieprecyzyjnie określaną jako Ulster), będącą częścią UK. Od końca lat 60., przez trzy dekady mieliśmy do czynienia na obszarze Ulsteru z krwawym konfliktem między irlandzkimi nacjonalistami (głównie katolikami), którzy pragnęli przyłączenia Irlandii Płn. do „macierzy”, a północnymi Irlandczykami (w zdecydowanej większości protestantami), którzy chcieli pozostać w granicach UK. Konflikt ten, w którym zginęło ponad 3500 ludzi, udało się zakończyć dopiero w 1998 r. na mocy porozumienia wielkopiątkowego, w którym zawarto kompromis, umożliwiający w przyszłości zjednoczenie wyspy (jeśli taka będzie wola mieszkańców wyrażona w referendum), a co najważniejsze, szybką integrację społeczności żyjącej po obu stronach pilnie strzeżonej dotychczas granicy. Od tamtego czasu obie strony mogły w pełni korzystać z unijnych regulacji w ramach Wspólnego Rynku, tj. swobody przepływu osób, dóbr, usług i kapitału.

Irlandię od Irlandii Płn. oddziela 400-kilometrowa linia, która z chwilą Brexitu stanie się zewnętrzną, jedyną, lądową granicą Unii, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Obie części powinny zostać rozdzielone twardą granicą (hard border) z kontrolą paszportową i regulacjami celnymi. Irlandczycy po obu stronach, a zwłaszcza sektor biznesu, nie wyobrażają sobie powrotu do przeszłości, zwłaszcza że zdecydowana większość ma świadomość, jak mogłoby to wpłynąć na aktywizację sił ekstremistycznych i powrót do czasów tzw. Troules, kiedy m.in. przejścia graniczne były regularnym celem ataków organizacji terrorystycznych. W tej chwili ten konflikt jest uśpiony, politycznie rozładowany i to w dużym stopniu dzięki możliwościom wynikającym z członkostwa w UE.

Aby uniknąć wprowadzenia twardej granicy, w Porozumieniu zawarto mechanizm awaryjny (backstop), czyli de facto przyznanie Irlandii Płn. odrębnego statusu w ramach UK, umożliwiającego swobodne przekraczanie granicy z Irlandią, bezcłową wymianę handlową, wspólny system sieci energetycznych oraz współpracę w obszarach takich, jak środowisko, zdrowie, rolnictwo, transport, edukacja, telekomunikacja, nadawanie, rybołówstwo śródlądowe, sprawiedliwość i bezpieczeństwo oraz szkolnictwo wyższe. Ten mechanizm ma obowiązywać aż do momentu osiągnięcia ostatecznej, pobrexitowej umowy regulującej stosunki pomiędzy Unią a UK, co może wychodzić nawet poza moment zakończenia okresu przejściowego (zgodnie z Porozumieniem o wystąpieniu, okres przejściowy powinien się zakończyć 31 grudnia 2020 r.). Regulacje w sprawie Irlandii Płn. spotkały się z największą krytyką eurosceptyków którzy zarzucają premier T. May zgodę na przekształcenie Irlandii Płn. w „pół-kolonię” UE. Jest w tym wiele racji, gdyż uznanie specjalnego statusu Ulsteru zmusza rząd brytyjski do dokonania istotnych korekt projektu brexitowego, równoznacznych z uwzględnieniem wielu unijnych regulacji.

Kiedy tekst Porozumienia o wystąpieniu był już gotowy, hiszpański premier Pedro Sanchez oznajmił, że nie podpisze dokumentów, dopóki nie zostanie spełniony jego postulat w sprawie Gibraltaru, jako brytyjskiej kolonii. Chodziło o to, że Londyn włączył do deklaracji politycznej klauzulę sugerującą, że w przyszłej umowie regulującej stosunki po Brexicie Gibraltar będzie traktowany w ten sam sposób jak UK, tymczasem Hiszpania od początku stała na stanowisku, że Gibraltar powinien mieć specjalny status, podlegający wyłącznie dwustronnym negocjacjom pomiędzy Londynem a Madrytem. Ostatecznie rząd T. May skierował list do instytucji europejskich, zapewniając, że UK nie zakłada, aby jakiekolwiek przyszłe brytyjsko-unijne porozumienie handlowe miało automatycznie dotyczyć Gibraltaru.

Premier Theresa May wróciła do Londynu z podpisanym w Brukseli Porozumieniem o wystąpieniu, wiedząc, że musi ono zostać zaaprobowane przez Izbę Gmin oraz mając świadomość, jak niewielkie są na to szanse. Główny problem tkwi w eurosceptycznym skrzydle jej własnej partii, które zarzuca jej, że wynegocjowała złe porozumienie, nie dotrzymując zobowiązań złożonych wyborcom w kampanii referendalnej, a do tego mogące – z uwagi na postanowienia w kwestii Irlandii Płn. – zagrażać integralności UK. Jeszcze na dzień przed planowanym na 11 grudnia głosowaniem w Izbie Gmin premier starała się przekonywać swoich partyjnych oponentów: „Jeśli ktoś myśli, że możliwe są kolejne negocjacje, to nie ma racji. Mamy porozumienie, najlepsze możliwe, jedyne możliwe”. Jednocześnie dała jasno do zrozumienia przeciwnikom Brexitu: „Nie powinno być drugiego referendum, daliśmy ludziom wybór i oni zagłosowali” – stwierdziła.

Świadoma widma porażki odwołała w ostatniej chwili głosowanie w Izbie Gmin, bez podania nowego terminu. Licząc jeszcze na możliwość renegocjacji niektórych postanowień Porozumienia, odbyła kilka wizyt w stolicach europejskich, jednak wszędzie usłyszała to, co Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker powtarzał od dawna: „To jest najlepsze możliwe porozumienie dla Wielkiej Brytanii, najlepsze dla Europy. Jedyne możliwe, a ci, którzy zagłosują przeciwko z nadzieją na lepsze, będą rozczarowani już w pierwszych sekundach”. Podobne słowa usłyszała od D. Tuska, A. Merkel czy E. Macrona. Skąd ten upór? Po pierwsze, z uwagi na terminy traktatowe negocjacje nie mogą trwać w nieskończoność, po drugie, wypracowane Porozumienie o wystąpieniu jest wyrazem kompromisu, z którego jak zwykle każda ze stron jest tylko częściowo usatysfakcjonowana, po trzecie, premier May, jak wynika z unijnych źródeł, oczekuje ustępstw ze strony Brukseli, których nie jest w stanie wyraźnie sprecyzować i po czwarte, problemy z Brexitem muszą być dla innych państw członkowskich przestrogą przed podejmowaniem podobnych i często pochopnych decyzji. W Europie jest dostatecznie dużo sił politycznych, które chętnie „grają” unijną kartą, jest dostatecznie dużo uśpionych, mówiąc delikatnie, animozji, które nawet w intencjonalny sposób mogą doprowadzić do podważenia projektu integracyjnego.
Co się może wydarzyć w najbliższej przyszłości? Odrzućmy scenariusz najmniej korzystny w sumie dla obu stron tzw. twardego brexitu, czyli 29 marca 2019 r. UK opuszcza Unię bez ratyfikacji przez Izbę Gmin Porozumienia o wystąpieniu lub jakiejkolwiek innej umowy. Żeby możliwe były jakiekolwiek dalsze działania, Rada Europejska w porozumieniu z rządem brytyjskim muszą podjąć jednomyślnie decyzje o przesunięciu tego terminu. Czemu miałoby to służyć? Nie wydaje się, aby zadziałała tu zmiana premiera, nowe wybory parlamentarne czy powołanie antybrexitowego rządu jedności narodowej. Tu zdecydować mogą jedynie mieszkańcy UK w drugim referendum. Jeśli Bruksela zgodzi się na przesunięcie tej magicznej już daty 29 marca, to reszta będzie w rękach mieszkańców UK.

Brytyjski historyk Timothy Gordon Ash (specjalizujący się m.in. we współczesnej historii Europy Środkowej) w liście do europejskich przyjaciół odniósł się do kwestii referendum: „Oczywiście, możemy ponownie przegrać głosowanie, ale nawet wówczas kraj nie byłby w gorszej sytuacji, niż jest teraz, a prawdopodobnie byłby w lepszej: nikt nie mógłby wtedy twierdzić, że ludzie nie wiedzieli, na co głosują. Żeby zapewnić konstruktywne zaangażowanie Wielkiej Brytanii w reformy, których UE bardzo potrzebuje, musimy jednak uzyskać zdecydowaną większość głosującą za pozostaniem. Ostatnie sondaże (i bukmacherzy) pokazują, że jest to możliwe, ale musimy mieć dużo lepszą proeuropejską kampanię niż w 2016 r.”.

Czasu jest coraz mniej, dlatego też elity polityczne po obu stronach kanału La Manche muszą wykazać już dziś wysoki poziom realizmu i odpowiedzieć sobie na pragmatyczne pytanie, czy w tym niebezpiecznym i pełnym coraz poważniejszych wyzwań świecie można sobie wyobrazić Europę bez Zjednoczonego Królestwa i Zjednoczone Królestwo bez Europy?

tekst: dr Wojciech Szymborski
zdjęcia: Parlament Europejski


Drukuj